“Algunos municipios europeos, bajo el principio de la autonomía local, tienen autorregulada la obligación de auditarse”
30 de noviembre de 2016.
Entrevista a Pere Ruiz, presidente de la Comisión del Sector Público del ICJCE.
En España, ¿por qué el control público es mucho menos eficaz y eficiente en el ámbito local que a nivel estatal o autonómico?
El sector público local español está muy atomizado, lo que dificulta enormemente su eficiencia y eficacia no únicamente en el ámbito del control, sino también en muchos otros ámbitos de su gestión. Hay que tener en cuenta que en España hay más de 8.100 municipios, de los cuales únicamente alrededor de 150 tienen más de 50.000 habitantes, mientras que unos 4.900 tienen menos de 1.000 habitantes. Este elevado número de municipios de reducida dimensión comporta una enorme dificultad para que sobre ellos se ejerza un adecuado control por parte de las intervenciones como órgano de control interno y, en realidad, muchos de los pequeños municipios ni siquiera disponen de interventores de carrera, ocupando la plaza interventores habilitados o accidentales que no siempre disponen de la suficiente preparación y formación para el ejercicio de la función interventora. Asimismo, los órganos de control externo (Tribunal de Cuentas e Instituciones Autonómicas de Control Externo) sólo alcanzan un minúsculo porcentaje de los municipios en sus tareas de fiscalización..jpg)
La Ley de Sociedades de Capital establece que, como criterio general, todas las grandes empresas están obligadas a presentar las cuentas anuales y el informe de gestión revisados por un auditor de cuentas. ¿Por qué un Ayuntamiento como el de Madrid, con un presupuesto anual de 4.000 millones de euros, no está obligado y nunca se ha auditado externamente?
El marco legal de la auditoría en España ha establecido una clara frontera entre la auditoría mercantil privada y la auditoría pública. La propia Ley de Auditoría de Cuentas establece que ésta no es aplicable a las funciones de control del sector público, que se rigen por su normativa específica. Por tanto, el marco en el cual se entiende la auditoría en el sector empresarial nada tiene que ver con el que se aplica al sector público. El marco del control en el sector público pivota sobre dos bases: la función interventora, reservada a las intervenciones como órgano de control interno, y el control externo, asignado al Tribunal de Cuentas e Instituciones Autonómicas de Control Externo. Sin embargo, esta reserva del control externo a favor de los propios órganos de control públicos no establece ninguna obligatoriedad en base a la cual los ayuntamientos de un determinado tamaño deban auditar externamente sus cuentas (ni siquiera el de Madrid, por ejemplo). El hecho que un ayuntamiento como el de Madrid sea sometido a auditoría externa por parte de los órganos públicos de control depende exclusivamente de que sea incluido por criterios aleatorios o de riesgo, en sus planes anuales de auditoría, o de fiscalización, utilizando la terminología propia del sector público. Sin embargo, como antes hemos comentado, en España hay más de 8.000 municipios, por lo que los órganos de control públicos no tienen medios suficientes para alcanzar esta ingente cantidad de municipios, ni siquiera los 62 de más de 100.000 habitantes o los dos de más de un millón de habitantes.
Muchos ayuntamientos pequeños, medianos y grandes, al no haber regulada una función clara del auditor privado, carecen de una auditoría ni público ni privada efectiva ¿Qué solución hay para esta situación?
El marco legal del control externo de las cuentas de los municipios reserva la función de la auditoría externa a los órganos de control público y la normativa de auditoría mercantil no es en absoluto aplicable al sector público, ni estatal, ni autonómico, ni local. Por tanto, este modelo podría ser válido en el campo teórico, aunque personalmente no comparto la idea de que en el control de las cuentas público locales no se asigne prácticamente ninguna función a los auditores privados, más allá de la colaboración con los órganos de control públicos. Sin embargo, la realidad demuestra que, en la práctica, el modelo no funciona de manera eficiente y la auditoría realizada por los órganos de control externo es prácticamente irrelevante en los municipios. El motivo no es otro que los órganos de control públicos no disponen de recursos suficientes para acometer la ingente tarea de auditar y fiscalizar las cuentas de los ayuntamientos, adicionalmente al también inmenso número de entidades dependientes, en forma de Consorcios, Organismos Autónomos, Entes Públicos Empresariales Locales y Fundaciones. Una solución a largo plazo sería multiplicar los medios materiales y humanos de los órganos de control externo para que pudieran alcanzar todo el sector público local con recursos propios. Otra solución, más factible a corto plazo, sería la contratación de auditores privados para colaborar en las tareas propias de los órganos públicos. Esta opción es ya viable en el marco normativo actual sin modificar una coma del modelo de control que antes hemos descrito, únicamente es necesario voluntad de llevarla a cabo y dotar de los recursos económicos suficientes para realizar estas contrataciones, de manera que se garantice la calidad de los trabajos, lo que admito que no es fácil en un contexto de restricciones presupuestarias. Igualmente, no debe tampoco olvidarse que en este hipotético modelo de potenciación de la colaboración público-privada, por parte de los auditores privados debería hacerse también un esfuerzo en formación específica en contabilidad y normativa del sector público y una especialización que actualmente no ofrece la formación y experiencia exigida para el acceso al Registro Oficial de Auditores de Cuentas.
En Navarra funciona con éxito un modelo mixto donde los organismos públicos se apoyan en auditores privados. Eso les permite auditar anualmente todos los ayuntamientos de más de 9.000 habitantes. ¿Qué impide extraer este modelo al resto de Comunidades en España?
Creo que éste sería el modelo a imitar. Respetando la competencia pública en el control de las cuentas de los ayuntamientos, contar con la colaboración de auditores privados es la única manera de alcanzar una proporción significativa de ayuntamientos auditados, que no necesariamente tiene porqué ser anual, si no que se podrían establecer diferentes periodicidades en función de los tramos de población. Nada impide extraer este modelo al conjunto del Estado. El marco legal lo permite. Los auditores están disponibles. Únicamente requiere voluntad política de llevarlo a cabo y, en consecuencia, aprobar la dotación de los recursos presupuestarios suficientes para hacerlo.
¿Los ayuntamientos de las principales ciudades europeas están obligadas por ley a auditarse?
La Unión Europea dicta directrices en muchos campos de la actividad económica de los estados miembros, por ejemplo, la propia normativa de auditoria y de contabilidad empresarial en toda Europa está inspirada en unos principios comunes; sin embargo, no ha habido hasta hoy unas directivas que insten a una aplicación generalizada de la auditoría en los municipios europeos. Por tanto, cada uno de los estados tiene una normativa propia en éste ámbito e incluso en determinados municipios, bajo el principio de la autonomía local, tienen autorregulada la obligación de auditarse y, por ello, no es extraño disponer de los informes de auditoría de algunas de las principales ciudades europeas, especialmente en los países con mayor tradición en los campos de la transparencia y rendición de cuentas públicas.
¿Por qué el poder político en España, en pleno siglo XXI, no se ha reunido con los auditores para analizar esta situación y hacer un cambio normativo en la auditoría del sector público?
Sería necesario apostar por un cambio normativo profundo en la auditoría del sector público y una vía podría ser la aprobación de una Ley de Auditoría Pública, en unos términos conceptuales similares a la Ley de Auditoría de Cuentas, en que se unificaran y se definieran los diversos conceptos que actualmente se encuentran dispersos en todo el cuerpo normativo y se añadieran aquellos otros que hoy por hoy no están definidos: competencia para la realización de la auditoría pública, obligatoriedad, responsabilidad, control de calidad, publicidad, normas aplicables, función del auditor privado, registro, etc.
Creo que cada vez son más las voces que apoyan esta reforma, tanto algunos responsables políticos, las corporaciones de auditores, como incluso desde los órganos de control públicos (por ejemplo, la “Declaración de Toledo”, aprobada recientemente en el Congreso de Auditoría Pública organizada por FIASEP, con participación de numerosos representantes de los órganos de control, apuesta claramente por la aprobación de una Ley de Auditoría Pública). Se me escapan los motivos por los cuales esto aún no se ha producido, pero creo que entre ellos podríamos destacar la falta de una tradición arraigada de una cultura de la transparencia de las cuentas públicas, el coste económico que sin duda sería significativo, la creencia que el modelo teórico de control actual es suficiente, a pesar de que la práctica ha demostrado lo contrario y, también, la desconfianza que en algunos ámbitos del sector público aún existe sobre el papel que los auditores privados podemos desempeñar en la auditoría pública, por una falta de especialización y conocimientos específicos del sector público.
Los ciudadanos cada vez están más comprometidos con la gestión que realizan los políticos de los gobiernos y, sobre todo en España, donde la corrupción ha asolado muchos ayuntamientos y comunidades. ¿Cómo explicaría a los ciudadanos los beneficios de la contabilidad según el principio del devengo para organizaciones públicas y, sobre todo, por qué no se ha hecho antes?
Tradicionalmente, en el sector público se ha dado una importancia capital al presupuesto, siendo la contabilidad presupuestaria la base de la gestión económica. Hasta finales del siglo XX no se aprobaron en España los Planes de Contabilidad Pública que contemplaran la inclusión de información económico-patrimonial adicional a la información presupuestaria y, con ello, la introducción del principio del devengo, al inicio de manera más tímida y posteriormente, cada vez con más peso, hasta la aprobación del Plan General de Contabilidad Pública del 2010, que recoge en esencia los mismos principios que inspiran la contabilidad empresarial privada, basada en las Normas Internacionales de Contabilidad. Las utilizaciones de las cuentas anuales preparadas de acuerdo al vigente Plan General de Contabilidad Pública darían toda la información suficiente para conocer la situación económico-financiera de un ente público.
Sin embargo, seguramente por esa tradición que antes comentaba, la información económico-patrimonial es aún un producto accesorio de la contabilidad pública y la información presupuestaria sigue siendo aquella a la que se da más relevancia. No voy a negar que la gestión presupuestaria tiene también su utilidad e interpretada adecuadamente, ofrece unos datos relevantes para evaluar la gestión pública, pero presenta determinadas carencias que únicamente la contabilidad económico-patrimonial, presentada bajo el principio del devengo, puede ofrecer: la cuantificación de los gastos realizados sin consignación presupuestaria, el endeudamiento y coste financiero real, el coste por amortización de las inversiones, la valoración del patrimonio neto, las provisiones por responsabilidad, los saldos deudores de dudoso cobro, etc.
¿Por qué ha tardado tanto la Comisión Europea en emitir unas Normas Europeas de Contabilidad del Sector Público, en las que aún continúan trabajando?
La contabilidad pública históricamente, y no sólo en España, se ha basado en la gestión del presupuesto. La introducción de la contabilidad económico-patrimonial se ha hecho siempre a remolque de los avances en la contabilidad privada y, por tanto, siempre se han aprobado normas contables o de auditoría en el sector privado primero y después en el público. Consecuencia de esta dinámica, se ha producido un retraso en la homogeneización de las normas contables públicas que aún hoy arrastramos.
Existen muchos países en la UE donde sus gobiernos publican sus cuentas anuales. Si existe evidencia de que aquellos países que han adoptado la contabilidad según el principio del devengo, son transparentes en sus cuentas y son vistos de manera más favorable por los inversores de deuda soberana, ¿por qué la UE no obliga por ley a los países miembros a adoptar estas medidas?
Creo que la Unión Europea ha renunciado a aprobar unas normas contables públicas de aplicación obligatoria por todos los Estados miembros en la preparación de sus propias cuentas. Se ha optado por otra vía: que cada estado siga sus propias normas internas, pero cuando las debe presentar externamente, que aplique unos principios de homogeneización que permitan determinar las principales magnitudes, como el déficit o el endeudamiento público. Esto es lo que significa el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010, en su última versión). Este sistema permite obtener unos datos comparables entre todos los Estados, gracias a la definición de unas reglas precisas para la elaboración de la contabilidad nacional, que mediante unos ajustes sobre la contabilidad preparada internamente, obtiene unos datos finales. Estos son los datos que serán objeto de evaluación en el marco de los objetivos económicos europeos y, en definitiva, ya se ha conseguido una información económica homogénea y valorable por terceros, a pesar que cada Estado mantenga su propio sistema contable.
No cabe duda que sería más fácil si todos los estados elaboraran su contabilidad de acuerdo a unos criterios comunes y no fuera necesario realizar los denominados “ajustes SEC” para permitir su homogeneización, pero ésta no ha sido la opción elegida.
Si se conoce que las cuentas según el principio de caja no pueden proporcionar una imagen precisa porque los activos y pasivos no financieros no aparecen en ningún estado financiero al final del ejercicio, ¿por qué se ha permitido usar esta opción en las cuentas del Sector Público? ¿Por qué las empresas privadas y las ONG´s no utilizan esta opción y el Sector Público sí?
La tradición contable de la contabilidad presupuestaria y su predominio sobre la información económico-patrimonial ha comportado un cierto desconocimiento sobre la verdadera información contable del sector público. Actualmente, además de la información presupuestaria, se dispone de información del sector público preparada bajo el principio del devengo (el principio de caja es de utilización muy residual), así como también de balances y memorias con la información precisa de activos, pasivos financieros y otros elementos patrimoniales. Sin embargo, seguimos centrando el foco de atención en la contabilidad presupuestaria. A ello también ayuda la dispar presencia pública de una u otra información, ya que se llenan páginas de periódicos y minutos de telediario con los debates sobre el presupuesto, pero muy raramente se da difusión en los medios de comunicación a las Cuentas Anuales de una entidad pública o a su Balance de Situación, que existen y se preparan, en términos generales, de acuerdo a las normas internacionales de contabilidad, aunque, eso sí, estos estados financieros no están habitualmente auditados y deberíamos regresar como un bucle otra vez al principio de esta entrevista.
