Abril de 2017.

El Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España ha entrevistado a Antonio M. López Hernández, presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, con motivo de la celebración de la 8ª Jornada de Auditoría del Sector Público, organizada por el Col·legi de Censors Jurats de Comptes de Catalunya del ICJCE.

Esta es la octava Jornada de Auditoría del sector público que organiza el Col·legi de Censors Jurtas de Comptes de Catalunya ¿Qué conclusiones saca de este tipo de eventos y cuál es su finalidad?

 

Este tipo de jornadas vienen siendo foros muy adecuados para reflexionar y debatir sobre temas de actualidad en el ámbito del sector público. En ellas se ofrece la oportunidad de aportar ideas e intercambiar experiencias que enriquezcan a los participantes, y, lo que resulta más valioso, que puedan poner en práctica en su trabajo diario.

 

¿Cómo afecta la transformación digital en el sector público? ¿Puede ser garante de transparencia?

 

Los servicios gestionados por el sector público son cada vez más amplios y diversos. El incremento de los recursos tecnológicos, las continuas modificaciones normativas y el incremento de la acción administrativa hace cada vez más compleja la gestión y análisis de la información. Y todo ello, en un contexto en el que, la diversidad institucional y la ausencia de una adecuada cooperación y colaboración interadministrativa, no está favoreciendo que se comparta el conocimiento generado ante situaciones similares en demarcaciones diferentes.

Estoy convencido de que, las tecnologías digitales van a presentar desafíos, pero a la vez ofrecer respuestas ante estos entornos cambiantes. En el sector público también se cumple que, las organizaciones que pueden generar mayores ventajas a la sociedad son aquellas que son capaces de trasformar datos en aprendizaje. Por tanto, la clave de la transformación digital en el sector público estará en saber utilizar la capacidad de recoger y operar datos de los recursos tecnológicos para generar valor a los ciudadanos. Esta nueva realidad va a nutrir de información a la sociedad que a partir de este mayor conocimiento será capaz de tomar decisiones democráticas de una manera más objetiva y argumentada.

 

¿Qué están haciendo las instituciones para que haya más transparencia y buen Gobierno  en el Sector Público?

 

Las iniciativas de las Administraciones Públicas Españolas para afrontar las demandas ciudadanas en materia de transparencia y buen gobierno, aunque están avanzando en los últimos años, en mi opinión, no lo están haciendo al ritmo que exigen los cambios organizativos, tecnológicos y culturales necesarios.

 

Son numerosas las normas aplicables al sector público que recogen principios de actuación y obligaciones concretas en materia de transparencia y buen gobierno como, por ejemplo, la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos o la Ley de Contratos del Sector Público. Sin embargo, el paso decisivo para reconocer y garantizar el acceso a la información y establecer obligaciones de buen gobierno que deban cumplir los responsables públicos se da con la puesta en marcha efectiva de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Uno de los efectos de esta Ley ha sido la aprobación e implantación de Leyes de transparencia en la mayoría de las Comunidades Autónomas.

La implantación de esta ley no está exenta de problemas, especialmente para las entidades públicas de menor tamaño (a modo de ejemplo, existen más de 5.000 municipios de menos de mil habitantes). Por ello, considero necesario desplegar en las organizaciones públicas mejores estrategias de implantación que tengan en cuenta: instrucciones y criterios, modificaciones en procesos internos, herramientas y sistemas de gestión, modificaciones en la estructura organizativa, formación de los empleados, medios necesarios y, especialmente, el papel de la tecnología y sus aplicaciones.

 

En cualquier caso, máxime si consideramos la persistente preocupación ciudadana por los casos de corrupción, hay que seguir reforzando los mecanismos de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas para mejorar la credibilidad y confianza en las Administraciones Públicas. Y, en este sentido, contar con mecanismos de control internos y externos de la actividad económico-financiera pública fuertes constituye una tarea clave para contribuir a la promoción del buen gobierno.

 

La transparencia es percibida como un valor tanto por el sector público como privado ¿Qué papel pueden jugar los auditores privados en el sector público para garantizar esta transparencia?

 

Uno de los objetivos de la transparencia es que la información que suministran las entidades públicas a los ciudadanos sobre la gestión que realizan sea fiable. Para que esto suceda es fundamental que se encuentre auditada.

 

Resulta paradójico que, mientras nuestra legislación es bastante exigente en este aspecto con relación a numerosas empresas privadas, que han de realizar auditorías periódicas y depositarlas en el registro mercantil de acceso público, sea tan laxa tratándose de las administraciones públicas.

Con independencia de posibles modificaciones legislativas que potencien la participación de los auditores privados en el sector público, lo cierto es que, en la normativa actual, el control económico-financiero del sector público constituye una función reservada. Y hay que reconocer que, tanto el control interno, ejercido por las intervenciones estatales, autonómicas o locales, como el control externo, desarrollado por las Instituciones de Control Externo (Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo Autonómicos) siguen teniendo bastantes carencias de medios para cumplir con sus objetivos y programas de actuación. Si a ello unimos, además, algunos proyectos, tendentes a fortalecer los mecanismos de control y rendición de cuenta, como ocurre en el ámbito local, en los que se contempla la obligatoriedad de que los interventores presenten un plan anual de control financiero, con auditorías financieras y operativas, los retos a los que se enfrentan los órganos de control son cada vez más exigentes, mientras que sus recursos son insuficientes. En este contexto, la colaboración de los auditores privados puede ser esencial para ayudar a cumplir sus funciones y a facilitar la ampliación de su ámbito de actuación.

 

En cualquier caso, la contribución del auditor privado en el ámbito del sector público va más allá de su papel de colaboración con los órganos de control, ya que su participación puede proporcionar a los responsables políticos y a los encargados de la gestión de los fondos públicos informes y dictámenes sobre el estado de la gestión en áreas como contratación administrativa, ingresos tributarios, concesiones, subvenciones públicas, costes de los servicios, legalidad presupuestaria, entre otras, que añaden valor al identificar problemas , al formular recomendaciones y al informar sobre los progresos realizados.

 

¿Qué actuaciones se están llevando a cabo para mejorar el control interno en el sector público?

 

En los últimos años se están produciendo importantes desarrollos normativos que pretenden impulsar un control económico-presupuestario más riguroso, y reforzar el papel de la función interventora en los distintos niveles de gobierno de las Administraciones Públicas. El control interno siempre que ve situaciones de irregularidad emite una alerta a través de sus informes que luego llegan a las instituciones de control externo, siendo un elemento clave para la gestión de los riesgos.

 

Los cambios normativos realizados han pretendido modernizar diversos aspectos de la función interventora, tales como los procedimientos de control y metodología de aplicación, los criterios de actuación, los derechos y deberes del personal controlador o los destinatarios de los informes.

 

Sin embargo, mientras en los ámbitos Central y Autonómico se han producido bastantes avances, existe una cierta homogeneidad en los procedimientos de control utilizados y es habitual la colaboración con los auditores privados en el desarrollo de los planes anuales de control de las intervenciones, el sector local ha ido a la zaga. Para cubrir este desfase en materia de control, está prevista la aprobación de un Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local, norma a la que ya me he referido con anterioridad.

 

La aprobación definitiva de esta regulación presenta especial interés para los auditores privados, ya que prevé que el Plan Anual del Control Financiero, ejecutado según análisis de riesgos, deberá asegurar, conjuntamente con el ejercicio de la función interventora, al menos, un control efectivo del 80% del presupuesto consolidado. En tres ejercicios consecutivos el 100%. En este marco, y teniendo en cuenta la configuración del universo local, se abre una línea de colaboración con las intervenciones, a través de los informes sobre actuaciones programadas, principalmente cuentas anuales de sociedades mercantiles locales y fundaciones, ayudando al cumplimiento de esos objetivos.

 

Las EIP cuentan ya con la figura del Compliance Officer para garantizar que se cumplan los objetivos de aplicación de buen gobierno y control interno. ¿Se puede extrapolar esta figura al ámbito público para aproximar estas prácticas al sector?

 

Es cierto que no resulta demasiado coherente que el Estado, como organización, no haya adoptado medidas de prevención similares a las que obliga a implantar a las empresas, que por otra parte vienen siendo requeridas por organizaciones internacionales como Naciones Unidas, Consejo de Europa o la OCDE.

 

Aunque hay normas de carácter general, como la de contratos, la de concesión de subvenciones públicas, las leyes de transparencia o las que regulan los conflictos de interés, entre otras, que contienen aspectos encaminados directa o indirectamente a la prevención de la corrupción, la realidad evidencia que no son suficientes.

 

Estoy convencido que es necesario en las entidades del sector público potenciar medidas de autoregulación, que incrementen los controles internos de cada organización. Dentro de estas medidas se debería poner especial énfasis en la necesidad de contar con un código de conducta o código ético que, como en el caso de las empresas privadas, se considere la piedra angular del cumplimiento normativo, y su función principal consistiría en dejar claro cuáles son los valores de la organización.

 

Ahora bien, en mi opinión, uno de los principales obstáculos para el desarrollo de la ética pública es la escasa importancia que, hasta muy recientemente, se le ha dado al análisis de riesgos, como elemento clave de cualquier sistema de cumplimiento, tanto para asegurar su racionalidad como para elaborar códigos de conducta. Además, en la actualidad, en las Administraciones Públicas, no hay suficiente personal capacitado para llevar a cabo esta tarea, por lo que, mientras sea así, no quedaría otra opción que externalizar esta actividad.

Y, en última instancia, cabría plantearse el diseño del modelo institucional del cumplimiento normativo. Mi propuesta sería que cada organismo nombrara un responsable de prevención de la corrupción -Compliance Officer-, supervisado por un órgano de vigilancia independiente de los cargos políticos que dirijan la administración.

 

En Navarra funciona con éxito un modelo mixto donde los organismos públicos se apoyan en auditores privados. Eso les permite auditar anualmente todos los ayuntamientos de más de 9.000 habitantes. ¿Qué impide extraer este modelo al resto de Comunidades en España?

La Cámara de Cuentas de Andalucía lleva aplicando la fórmula de colaboración con auditores privados en el ámbito local desde hace unos años con bastante éxito. Creo que cualquier medida que permita reforzar la labor de fiscalización debería ser incentivada, para que el ciudadano tenga conocimiento de la utilización que se está haciendo de los fondos públicos.

 

 Sin embargo, en la actualidad, a mi modo de ver, existen una serie de obstáculos que están retrasando que el modelo se extienda a más órganos de control autonómicos: restricciones presupuestarias en los OCEX; insuficiente especialización de las empresas en materia de auditoría pública; ausencia de una cultura administrativa de colaboración público-privada en los OCEX; resistencia interna de los cuerpos funcionariales; interferencias políticas que retrasan o aplazan la toma de decisiones.

 

A medida que estas barreras en la contratación externa de auditores privados se vayan salvando, pienso que la colaboración se incrementará y podría ser un pilar esencial de la estrategia de los OCEX para el fortalecimiento y ampliación de sus Planes de Actuación.

 

El Ayuntamiento de Madrid, con un presupuesto anual de más de 4.000 millones, nunca ha hecho una auditoría externa completa. Esta situación la viven muchos ayuntamientos de más de 50.000 habitantes en España. ¿Los ayuntamientos de las principales ciudades europeas están obligados por ley a auditarse? ¿Por qué no se obliga en nuestro país a que cambie esta situación?

 

Habría que comenzar señalando que en el ámbito Europeo existe una gran diversidad en los sistemas de control externo del sector público. Desde la European Organization of Regional Audit Institutions (EURORAI), de cuyo Comité Directivo formo parte, hemos podido constatar las importantes divergencias existentes en la realización del control externo a nivel local en los diferentes países europeos. Así, mientras en algunos casos existe una participación de los auditores privados en la realización de auditorías financieras (por ejemplo, Londres o Praga), en otros casos, los más, son instituciones de control, ya sea estatales o regionales, o Comités de Auditoría los que ejercen el control de la actividad económico-financiera (por ejemplo, Roma, Viena, Estocolmo, Moscu, San Petersburgo, Berlin, Amsterdan, Varsovia o Zurich). En el caso Español, sólo el Ayuntamiento de Barcelona (y sus entes instrumentales) está sometido a auditoría financiera de forma sistemática, siendo ésta realizada por una o varias firmas privadas.

 

En cuanto a la fiscalización externa de los 143 municipios españoles de más de 50.000 habitantes, función reservada, como ya he comentado, a las Instituciones de Control externo, la falta de medios impide realizar auditorías de regularidad, financiera y legal, con periodicidad anual, pero se realizan fiscalizaciones horizontales, sobre las principales áreas de riesgo, de manera habitual.

En cualquier caso, sería necesario un cambio normativo, que ya fue anunciado por algún grupo político en su programa electoral, pero se quedó en el limbo, que recogiera la obligatoriedad de auditar los municipios de cierta dimensión de forma periódica. Y, de no ser posible con carácter anual, al menos dos veces en cada legislatura.

 

Para ello, en mi opinión, se pueden barajar dos modelos. El que podríamos denominar Modelo ICAC, que ha sido propuesto en reiteradas ocasiones por la Corporaciones de Auditores, que estaría caracterizado por: auditoría de cuentas anual obligatoria de acuerdo con lo establecido en el LAC y la normativa reguladora de la auditoría de cuentas; revisión de cumplimiento anual obligatoria; se realizarían por auditores de cuentas o sociedades de auditoría inscritos en el ROAC;  creación de un Consejo Consultivo de Auditoría del Sector Público, que asesoraría Comité de Auditoría de Cuentas del ICAC. Esta propuesta sería independiente y compatible con las funciones de las Instituciones de Control Externo y del control interno.

 

Y, de otro lado, el que podríamos denominar, Modelo Audit Commission, con el que personalmente me siento más identificado, y que consistiría en: Auditoría de cuentas y revisión de cumplimiento anual obligatorias. Una Comisión selecciona (contrata y cesa) a los auditores, para reforzar la independencia del ente auditado, que realizan las auditorías; la Comisión elabora un código de práctica de auditoría, de obligada aplicación por los auditores; la Comisión, entidad de carácter público, se financia de los honorarios que se cobran a las Entidades Locales por las auditorías; los auditores nombrados por la Comisión también certifican las solicitudes por parte de los organismos auditados de subvenciones específicas a ministerios y otras devoluciones financieras. Este trabajo se cobra por separado. En esta propuesta las Instituciones de Control Externo asumirían como propias las auditorías realizadas, evitando duplicidades fiscalizadoras.