Comunicaciones electrónicas con la Administración a partir de la Ley 39/2015, del 2 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas
La Ley 39/2015, de 2 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC), ha establecido la obligación de relacionarse de manera electrónica con la Administración para determinados sujetos en su art. 14.2. Los citados sujetos son los siguientes:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
Esta obligación implica que la remisión de todo tipo de informaciones, solicitudes y actos entre cualquier Administración Pública y el sujeto obligado, y viceversa, se realizará por medios electrónicos (aunque la LPAC en su artículo 41 prevé algunos supuestos excepcionales en que las notificaciones administrativas podrán hacerse por medios no electrónicos, siendo en algunos casos incluso preceptiva la notificación en papel).
Sin embargo, conforme al citado artículo 14, para el ejercicio de sus derechos y obligaciones las personas físicas no están obligadas a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, pero podrán optar a ello en cualquier momento.
El artículo 43 de la LPAC establece en su apartado 1 dos vías para efectuar las notificaciones por medios electrónicos: mediante comparecencia del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única (en adelante, DEH), o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. El apartado 4 del mismo precepto prevé también la posibilidad de acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.
La LPAC ha entrado en vigor el pasado 2 de octubre de 2016, fecha en que se cumple el año de publicación de la norma en el BOE, si bien algunos aspectos relacionados con la obligación de entablar comunicaciones con la Administración por vía electrónica (entre otros, el relativo al citado Punto de Acceso General electrónico de la Administración) serán efectivas el 2 de octubre de 2018, esto es, a los dos años de entrada en vigor de la norma (disposición final 7ª LPAC).
Una vez expuestas las novedades normativas sobre este particular, resulta procedente poner de manifiesto la necesidad de que todo sistema de notificaciones respete plenamente los derechos fundamentales de los ciudadanos obligados a utilizarlo, a cuyo fin es preciso instaurar suficientes garantías para que no quede duda de que cualquier notificación efectuada por la Administración Pública llega a su conocimiento.
La puesta en práctica del sistema de notificaciones electrónicas instaurado por la LPAC, a partir de la entrada en vigor de esta norma, ha demostrado su ineficacia a efectos de cumplir con los objetivos descritos en el párrafo anterior, por muy diversas razones.
En primer lugar, para que las vías previstas en la norma para efectuar notificaciones electrónicas sean efectivas, se requiere de una actuación previa del administrado (dando de alta la correspondiente DEH, que vincula el correo electrónico del ciudadano con un buzón electrónico instalado en los servidores de la propia Administración, al que se envían las notificaciones; o aceptando un sistema de claves para entrar en el sistema de comparecencia electrónica) sin la cual es dudoso que puedan ser útiles. Si se iniciare un procedimiento de oficio por la propia Administración que afectare a un administrado que no han realizado tales actuaciones, difícilmente podrá tener constancia de las notificaciones realizadas.
Más aún, en el caso de que disponga de una DEH y/o las claves de acceso para las comparecencias electrónicas, ninguno de los dos sistemas permite garantizar la notificación entendida como efectiva puesta en conocimiento de los ciudadanos de la actividad administrativa, pues a estos efectos sería preciso que aquéllos consultaran periódicamente el correo vinculado a la DEH y que entraran con carácter igualmente periódico en la sede electrónica de las distintas Administraciones (cuyo elevado número dificulta aún más esta labor).
El propio Consejo de Estado, en su dictamen nº 275/2015, de 29 de abril de 2015, relativo al anteproyecto de LPAC, manifestó su preocupación sobre “cómo conciliar la multiplicidad de Administraciones Públicas potencialmente notificadoras con los derechos de los interesados que, si no quieren ver rechazadas las notificaciones que se les practiquen, se ven abocados a acceder a sus direcciones electrónicas al menos cada diez días”.
La periodicidad de acceso a la DEH y a la sede electrónica de las distintas Administraciones deberá ser como mínimo de diez días en base a lo dispuesto en el artículo 43.2 de la LPAC según el cual la notificación por medios electrónicos se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. De este modo, conforme al apartado 4 del citado precepto, la Administración ha cumplido con su obligación de notificación en todo caso con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la DEH, si bien pasados diez días sin que el administrado haya accedido a su contenido (en la práctica totalidad de los casos por no haber tenido posibilidad de conocer la existencia de dicha notificación) pierde toda capacidad de reacción frente al acto notificado, lo cual le sitúa en una clara situación de indefensión.
No obstante lo anterior, la LPAC ha tratado de paliar las consecuencias negativas derivadas de las dificultades de tomar conocimiento de las notificaciones electrónicas recibidas de la Administración, instaurando en su artículo 41 un sistema de avisos de tales notificaciones. El citado artículo permite al interesado identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que sirvan para el envío de estos avisos “aunque no para la práctica de notificaciones”, de tal manera que las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico comunicado por el interesado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la DEH. Ahora bien, según lo dispuesto en dicho precepto, la identificación de un dispositivo electrónico o dirección de correo no es preceptiva y, peor aún, la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida, por lo que cualquier garantía que pudiera suponer contar con un medio para la recepción de avisos informativos de las notificaciones recibidas, decae ante la posibilidad de que la Administración no realice el aviso lo cual no impedirá que la notificación surta efectos.
Como consecuencia de lo anterior, serán frecuentes los casos en que el administrado sea consciente de la notificación relativa a un acto que podría ser lesivo para sus intereses pasadas semanas o incluso meses de haberse producido, quizá ya sin posibilidad de tomar medidas al efecto.
Lo más razonable hubiera sido, probablemente, que la LPAC obligara a la Administración a realizar avisos siempre que efectuare una notificación, de tal manera que ésta no surtiera efectos si el aviso no se hubiere realizado, a fin de garantizar que el administrado siempre tuviere conocimiento de ella, o instaurar un sistema en que las notificaciones se realizaran directamente al dispositivo electrónico y/o correo electrónico facilitado por el ciudadano.
Dejando de lado la citada propuesta, otro de los fallos del sistema de notificaciones electrónicas previsto en la LPAC deriva de la posibilidad de que la Administración pueda optar por varias vías para este fin. La habilitación de una vía única proporcionaría una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos al estar previsto un único punto de consulta para tomar conocimiento de todas las notificaciones de las Administraciones Públicas. Parece que éste es el objetivo perseguido con la habilitación del Punto de Acceso General electrónico de la Administración, pero se constituye en uno de los aspectos que, según ha sido puesto de manifiesto, entrarán en vigor en 2018, y en cualquier caso convivirá con las demás vías de notificación.
Otra deficiencia del sistema radica en que, al tiempo de entrar en vigor la LPAC, no todas las Administraciones estaban preparadas (ni lo siguen estando) para hacer frente al sistema de notificaciones electrónicas por carecer de medios para ello. Lo anterior genera aún más confusión, si cabe, sobre la forma en que los administrados deberán relacionarse con estas Administraciones.
Cristina León es miembro del Departamento Jurídico del ICJCE.
